Почему прокурор участвует не в каждом процессе? (в отличие от уголовных)

1 февраля 2003 года вступил в силу закон, в котором говорилось, что прокурор не имеет права участвовать в каждом процессе. Если он не участвовал в деле первой инстанции, то он не может участововать в последующих инстанциях данного дела.