Потому что правила должны быть общие для всего государства и общества. А если будут несколько групп, институтов создавать закон, то они будут разные, противоречащие друг другу, возникнет хаос, также скорее всего не будет соблюдаться равноправие, все будут создавать законы в своих интересах. Также отбираются наиболее квалифицированные граждане, которые могут участвовать в создании законов.
